Paragraaf 7: Grondbeleid

Meerjarenperspectief grondbedrijf

Voorafgaand aan de begroting 2024 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2023’ besproken. In het voorstel wordt het resultaat van de herzieningen van de vastgestelde grondexploitaties bepaald. Het grondbedrijf bestaat uit meer dan de vastgestelde grondexploitaties. Er zijn en worden strategische aankopen verricht en grote gebiedsontwikkelingen worden door de gemeente ter hand genomen, zoals Spoorkwartier en De Held III.

Om een doorzicht te geven voor de begroting 2024 wordt een financieel meerjarenbeeld gegeven van de vastgestelde grondexploitaties, de nog vast te stellen grondexploitaties en de strategische grondposities en verwervingen. Een meerjarig perspectief geeft transparantie over de gehele grondportefeuille zodat het bestuur stevige handvatten heeft om weloverwogen beslissingen te kunnen nemen.

Categorieën gronden grondbedrijf
In de regelgeving van het BBV worden gronden in verschillende categorieën onderverdeeld. Deze categorieën hebben ieder een andere grondslag waarop ze worden gewaardeerd. De belangrijkste categorieën zijn:

• Voorraad - Bouwgrond in exploitatie (BIE-gronden). Onder deze categorie vallen door de raad vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties. De boekwaarde op deze complexen per 1-1-2023 (inclusief grondexploitatie Grote Markt) bedraagt afgerond 160 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 118 miljoen euro;
• Voorraad – Slotgecalculeerde projecten (inactieve BIE-gronden) . Onder deze categorie vallen projecten die nagenoeg gereed zijn, 95% van de kosten en opbrengsten zijn gemaakt. De verwerking van de resterende 5% geschiedt op basis van aannames. De boekwaarde op deze complexen per 1-1-2023 bedraagt afgerond 2 miljoen euro;
• Materiële Vaste Activa (MVA) - nog te ontwikkelen gronden. Dit zijn de strategische grondposities en opstallen die aangekocht zijn voor nieuwe gebiedsontwikkelingen, bijvoorbeeld De Held III, Spoorkwartier, De Suikerzijde en Stadshavens. De boekwaarde per 1-1-2023 bedraagt afgerond 138 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 37 miljoen euro. Een deel van het vastgoed is verworven door middel van de Grondbankverordening. De Suikerzijde en Stadshavens zijn bijzonder omdat hiervoor wel inmiddels actieve grondexploitaties zijn opgesteld die door de betreffende BV’s worden ontwikkeld. De gronden worden gefaseerd overgedragen van de gemeente naar de BV’s;
• MVA - In erfpacht of anderszins uitgegeven gronden. De boekwaarde per 1-1-2023 bedraagt afgerond 31 miljoen euro;
• MVA- Verhuurde kavels. De boekwaarde bedraagt afgerond 8 miljoen euro, met hiervoor getroffen verliesvoorzieningen ad 1 miljoen euro;
• IMVA – voorbereidingskredieten. Dit zijn in- en externe plankosten of beheermaatregelen voor het strategisch bezit van het grondbedrijf, waarbij verwacht wordt dat er binnen vijf jaar een grondexploitatie opgesteld wordt. De boekwaarde bedraagt afgerond 5 miljoen euro.

De totale boekwaarde van het grondbedrijf bedraagt afgerond 342 miljoen euro. Hiertegenover zijn al middelen beschikbaar gesteld door het treffen van voorzieningen, voor in totaal afgerond 156 miljoen euro. De netto boekwaarde bedraagt (boekwaarde minus voorziening) afgerond 188 miljoen euro. Dit zijn investeringen die terugverdiend moeten worden met toekomstige grondopbrengsten (en bijdragen). In onderstaande grafiek worden de categorieën gronden weergegeven naar hoogte totaal netto boekwaarde. Uit onderstaande grafiek blijkt dat de categorie Nog te ontwikkelen gronden de hoogste netto boekwaarde heeft. In deze categorie is behoorlijk geïnvesteerd (onder andere in grondposities), deze investeringen moeten door middel van de gebiedsontwikkelingen terugverdiend worden.

Percentage boekwaarde naar categorie gronden

Bouwgrond in Exploitatie, de vastgestelde gemeentelijke grondexploitaties
De grondexploitaties zijn voor de begroting 2024 herzien. De slotcalcutatie van de grondexploitatie Grote Markt is in februari 2023 vastgesteld door de raad. Deze grondexploitatie is daarom geen onderdeel van de herzieningen. De grondexploitaties Friesestraatweg 137A en KET – Bornholmstraat 50 worden dit jaar ook niet herzien. Deze exploitaties worden eind dit jaar afgesloten. En de grondexploitaties KET Woonschepenhaven en Westpoort fase 2 zijn op 12 juli 2023 door de raad vastgesteld en maken daarom ook geen deel uit van deze herzieningenronde.

Voorafgaand aan de begroting 2024 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2023’ besproken. In dat raadsvoorstel is per project een beschrijving van de voortgang en de verwachte belangrijkste ontwikkelingen voor het jaar 2024 opgenomen.

Bij de herzieningen 2023 zijn de boekwaarden per 1 januari 2023 als uitgangspunt genomen en zijn recente ontwikkelingen herijkt. In onderstaand tabel worden de verwachte financiële resultaten per grondexploitatie weergegeven op Eindwaarde (EW) en op Contante Waarde (CW) . De raad heeft de afgelopen decennia middelen in de vorm van verliesvoorzieningen beschikbaar gesteld voor verwachte tekorten in negatieve grondexploitaties. Bij actualisaties en herzieningen van de grondexploitaties worden de reeds getroffen voorzieningen getoetst aan de herijkte resultaten van de grondexploitaties. Verliesvoorzieningen worden getroffen op het resultaat op contante waarde.

Het saldo aan verliesvoorzieningen van de negatieve grondexploitaties (exclusief grondexploitatie Grote Markt) bedroeg 93,87 miljoen euro per 1 januari 2023. De benodigde verliesvoorzieningen na herzieningen van deze grondexploitaties bedragen 101,50 miljoen euro. Het verschil tussen de beschikbare en benodigde verliesvoorzieningen is 7,63 miljoen euro. Deze toename van de benodigde verliesvoorziening bij de herzieningen 2023 wordt voornamelijk veroorzaakt door een gestegen rekenrente en afgenomen opbrengstenstijgingen. Bij de actualisatie voor de jaarrekening 2022 waren de parameters voor kostenstijging al aangepast.
 

Ook de positieve grondexploitaties laten bij de herzieningen 2023 een mutatie op het verwachte resultaat zien. Dit zijn zowel verslechteringen als verbeteringen. De grondexploitatie Westpoort fase 1 verslechterd van een positieve grondexploitatie naar een negatieve grondexploitatie. Per saldo is de mutatie van alle resterende positieve grondexploitaties nagenoeg neutraal.
Bij de jaarrekening 2023 worden de grondexploitaties geactualiseerd (technisch herzien) om een juiste waardering per ultimo boekjaar te verkrijgen. Deze actualisatie leidt tot een daadwerkelijke mutatie in de verliesvoorzieningen. Deze kan afwijken van het bedrag zoals nu berekend. Het bedrag dat uiteindelijke ten laste van de bestemmingsreserve Grondzaken komt, valt mogelijk anders uit als op andere onderdelen van het grondbedrijf voordelen behaald worden.

Cashflow verloop
In een grondexploitatie gaan de kosten voor de opbrengsten uit. Eerst worden er investeringen gedaan in verwerving, planvorming en bouw- en woonrijpmaken, daarna komen bij verkoop de grondopbrengsten. Dit heeft een risico, immers de gemaakte kosten moeten in de nabije (onzekere) toekomst terugverdiend worden. In spreektaal wordt dit vaak een badkuipmodel genoemd, omdat de vorm van de cashflow op een badkuip lijkt. Hoe dieper de badkuip hoe hoger het risico. Tegenover deze risico’s staan de getroffen voorzieningen en benodigde weerstandsvermogen. De herziene grondexploitaties voor de begroting 2024 zijn geconsolideerd tot één model. Onderstaand tabel geeft hier de cashflow van weer.

Cashflow herziene grondexploitaties

De totale boekwaarde (het geïnvesteerd vermogen) van de vastgestelde grondexploitaties bedraagt per 1 januari 2023 afgerond 129 miljoen euro (zie ontwikkeling lijn “cumulatief”). Een aantal grondexploitaties hebben nog een relatief korte looptijd. Anderen, zoals Europapark, Oosterhamrikzone en Westpoort fase 1, hebben nog een lange looptijd waarin de grondopbrengsten gegenereerd moeten worden. Een belangrijk deel van de boekwaarde kan de komende jaren niet goedgemaakt worden met grondopbrengsten. Voor deze verliesgevende grondexploitaties moeten na de herzieningen verliesvoorzieningen getroffen worden van ad. 102 miljoen euro. Er is een klein aantal grondexploitaties met een winstverwachting (voor ongeveer 4 miljoen euro). Deze winsten worden volgens de voorgeschreven Percentage of Completion methode (PoC), jaarlijks berekend.

Inactieve BIE-gronden, slotgecalculeerde projecten
In de categorie Slotgecalculeerde projecten staan projecten die nagenoeg gereed zijn, 95 % van de kosten en opbrengsten zijn gemaakt. De verwerking van de resterende 5% geschiedt op basis van aannames. Voor investeringsprojecten geldt dat 95% van de kosten moet zijn gerealiseerd en dat zekerheid is over de definitieve omvang van subsidies.

Bij de jaarrekening 2022 is de stand van zaken van de slotgecalculeerde projecten vermeld. Medio 2023 kon na afronding van een juridische procedure over het parkeren het slotgecalculeerde project De Velden worden afgerond. Hiermee kan het project De Velden bij de jaarrekening 2023 definitief worden afgesloten en valt 0,6 miljoen euro van de verliesvoorziening vrij.

MVA- nog te ontwikkelen gronden
De nog vast te stellen grondexploitaties
De gemeente staat voor een forse opgave voor wonen en werken. Om deze opgave in te vullen wordt aan verschillende gebiedsontwikkelingen gewerkt. In onderstaande tabel staan de grondexploitaties waarvan verwacht wordt dat deze in de komende jaren aan de raad ter vaststelling wordt aangeboden.

Voor het meerjarenbeeld zijn van de belangrijkste ontwikkelingen indicatieve grondexploitaties opgesteld. Deze grondexploitaties hebben geen status en zullen wijzigen. Richting vaststelling van de separate plannen worden deze plannen verder uitgewerkt. De conceptresultaten laten zien dat de nieuwe grondexploitaties niet allemaal sluitend gepresenteerd kunnen worden aan de gemeenteraad. Wel lijken deze tekorten gedekt te kunnen worden uit de voorzieningen die getroffen zijn voor de afwaardering van het vastgoed dat ingebracht zal worden in de grondexploitaties of door bijdragen vanuit het SIF en subsidies. Pas bij vaststelling door de raad gaan deze gebiedsontwikkelingen in exploitatie.

Hieronder volgt voor de grootste nog vast te stellen grondexploitaties een beschrijving van de voortgang en de verwachte belangrijkste ontwikkelingen voor het jaar 2024.

Spoorkwartier
De opgave voor het Spoorkwartier is een gemengd stedelijk gebied te creëren die recht doet aan de centrale ligging, afstand tot de binnenstad, de potentie van de locatie en de kwaliteiten van de omliggende stadswijken. Het Spoorkwartier is de verbindende schakel tussen de binnenstad en de Rivierenbuurt en de werklocatie Martini Trade Park.

De planvorming voor het Spoorkwartier is volop in ontwikkeling. In oktober 2019 heeft de raad hiervoor een voorbereidingskrediet van 1,3 miljoen euro vastgesteld. Bij de begroting 2023 is er door de raad een aanvullend voorbereidingskrediet van 1,68 miljoen euro vastgesteld voor plankosten en de kosten van het informatiecentrum. We hebben afgesproken om einde 2023 het Stedenbouwkundig Plan aan uw raad voor te leggen. Dit Stedenbouwkundig plan wordt voorzien van een haalbaarheidsberekening voor de toekomstige grondexploitatie. Op dat moment zullen we echter nog geen grondexploitatie aan u voorleggen. We vragen eerst uw instemming op het Stedenbouwkundig plan. Bij een positief vervolg zullen we het Stedenbouwkundig Plan en de openbare ruimte verder uitwerken. Medio 2024 leggen we dan een grondexploitatie aan u voor. Om invulling te kunnen geven aan de uitwerking van het Stedenbouwkundig Plan vragen we een aanvullend voorbereidingskrediet.

De Held III
Gezamenlijk met de andere grondeigenaren in het plangebied zijn stedenbouwkundige verkenningen uitgevoerd voor De Held III. Dit heeft begin 2023 geleid tot een stedenbouwkundige visie, waarbij is afgesproken dat de gemeente deze visie verder uitwerkt naar een stedenbouwkundig kader. Dit kader is de basis voor stedenbouwkundige deeluitwerkingen en wordt toegevoegd aan de nog op te stellen samenwerkingsovereenkomst (SOK). Wij streven ernaar om in 2024 te komen tot een nieuwe SOK met de grondeigenaren.Voor een locatie, grenzend aan de wijk Gravenburg, zijn plannen uitgewerkt voor de tijdelijke huisvesting van Oekraïners.

De concept grondexploitaties zijn geconsolideerd en in onderstaand grafiek wordt de cashflow weergegeven. Hieruit blijkt dat wij verwachten dat de kosten niet volledig gedekt kunnen worden uit de grondopbrengsten. Hiervoor zullen dan ook aanvullende financiële middelen gevonden moeten worden.

Cashflow nog vast te stellen grondexploitaties

Strategische eigendommen en verwervingen
Een belangrijk deel van deze strategische eigendommen, met een boekwaarde van ongeveer 87 miljoen, zal binnen enkele jaren vanuit de materiële vaste activa ingebracht worden in de vast te stellen grondexploitaties (Spoorkwartier, De Held III, etc.) of in bovenwijkse voorzieningen. Naast het inbrengen in grondexploitaties wordt het overig bezit om strategische redenen in eigendom gehouden, maar ook gedeeltelijk afgestoten. Om de ruimtelijke doelstellingen van de gemeente te kunnen realiseren wordt ook de komende jaren situationeel grondbeleid ingezet. Ook nu met de onzekerheid in de markt is het van belang om anticyclisch te investeren. Het grondbedrijf wordt daarbij niet alleen ingezet voor woningbouw en bedrijventerreinen, maar ook steeds meer voor de energietransitie en als instrument om ingewikkelde vastgoedontwikkelingen op gang te brengen.

Grondbank
In de omgevingsvisie ‘Levende Ruimte’ wordt een groot aantal opgaven benoemd. Hiervoor is het nodig om vastgoed te verwerven om tot realisatie van deze doelen te komen. Met de grondbankverordening is het college bevoegd om strategische verwervingen te realiseren, uiteraard met rapportageplicht aan de gemeenteraad, zo nodig achteraf. Hierbij geldt dat de grondbank een plafond (een kredietruimte) kent van netto 60 miljoen euro. Momenteel bedraagt de boekwaarde van vastgoed in de grondbank 64,6 miljoen euro, hiertegenover is een verliesvoorziening getroffen van 26,4 miljoen euro. De netto boekwaarde bedraagt 38,3 miljoen euro per 1 januari 2023. Er resteert derhalve circa 21,7 miljoen euro kredietruimte binnen de grondbank.

Zoals hiervoor reeds vermeld wordt een aantal ontwikkelingen de komende jaren in exploitatie genomen. Verwervingen waarvan verwacht wordt dat deze binnenkort kunnen worden overgeheveld zijn bijvoorbeeld de Spoorkwartier en de Grote Markt. Geschat wordt dat daarmee de kredietruimte van de Grondbank met circa 13 miljoen wordt vergroot.

Structureel budget exploitatielasten en afwaardering strategische eigendommen
Voor de komende jaren is een inschatting gemaakt van het benodigde budget voor de exploitatielasten en afwaardering van de huidige en verwachte toekomstige eigendomspositie. De benodigde ruimte voor uitvoering van het situationeel grondbeleid is afhankelijk van de mate waarin het bestuur door middel van eigendom sturend wil zijn bij gebiedsontwikkelingen. Deze sturing en grip is vooral van belang bij ontwikkelingen die niet zonder meer door de markt opgepakt worden. Maar ook wanneer het bestuur de voortgang van ontwikkelingen wil bevorderen. Vastgoedpartijen hebben namelijk niet altijd belang bij een snelle ontwikkeling van hun locaties. Soms is wachten financieel interessanter en komen ontwikkelingen niet op gang. Dit gaat ten koste van huisvesting van inwoners en bevordering van de werkgelegenheid, maar ook de energietransitie kan hierdoor vertraging oplopen. Een actief grondbeleid kan deze beleidsdoelen ondersteunen.

Sinds 2020 wordt jaarlijks 2,5 miljoen euro voor het tekort op de exploitatie van strategische eigendommen en nieuwe verwervingen gedekt via een structurele reserveonttrekking. Voor de begroting 2024 en verder zijn de exploitatielasten van het strategisch bezit nader beschouwd en is een raming gemaakt voor het meerjarenperspectief inclusief nieuwe verwervingen. De exploitatielasten van de huidige strategische eigendommen die reeds binnen het grondbedrijf zijn geregistreerd zijn structureel van aard. Momenteel bedragen deze lasten circa 0,41 miljoen euro per jaar.

Op basis van de inventarisatie van toekomstige ontwikkelzones is een indicatie gemaakt van de potentiële verwervingen door de gemeente. Gemiddeld genomen wordt verwacht bij de uitvoering van het vastgestelde situationele grondbeleid zo’n 1,5 - 2,0 miljoen euro per jaar nodig te hebben, voor het afwaarderen van aankopen en de uitzetting van exploitatielasten. Dit bedrag zal van jaar tot jaar fluctueren afhankelijk van de kansen in de markt en gewenste ruimtelijke ontwikkelingen. Om invulling te kunnen blijven geven aan het situationele grondbeleid en daadkrachtige handelingssnelheid is het, naast de grondbankverordening, nodig financiële middelen beschikbaar te hebben. Tezamen met de lasten van het huidige bezit blijft daarmee het jaarlijks benodigd budget rond de 2,5 miljoen euro.

Onderstaande grafiek geeft een beeld van de ontwikkeling van de lasten van het strategisch bezit van de gemeente uitgaande van deels afstoten en het doen van nieuwe verwervingen. In de grafiek is zichtbaar dat de exploitatielasten van het huidige bezit langzaam zullen dalen als gevolg van inbreng in nieuwe grondexploitaties en verkoop. Daarnaast nemen door aankoop van nieuw strategisch vastgoed de exploitatielasten jaarlijks toe. Ook is er ruimte nodig voor de afwaardering op de gerealiseerde aankopen. De geleidelijke stijging van de verliesvoorzieningen wordt veroorzaakt door nieuwe strategische verwervingen. Voor de MPG is een inventarisatie gemaakt van potentiële strategische verwervingen.

Ontwikkeling lasten strategisch bezit

Kredieten Grondbedrijf
Voorafgaand aan de begroting 2024 wordt het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2023’ besproken. Hierin wordt het resultaat van de herzieningen van de vastgestelde grondexploitaties bepaald, en worden de kredieten herzien. Voor de uitvoering van deze grondexploitaties is een verlaging van de kredieten met totaal 1,22 miljoen euro becijferd.

Voor het strategisch bezit van het grondbedrijf is het noodzakelijk om enkele voorbereidingskredieten vast te stellen. Het gaat dan om in- en externe plankosten, maar soms ook om beheermaatregelen. In bepaalde omstandigheden is het namelijk bijvoorbeeld niet meer verantwoord om het verworven vastgoed in stand te houden. In die gevallen zal tot sloop overgegaan worden. Wij streven ernaar om zoveel mogelijk eens per jaar nieuwe kredieten vast te stellen voor deze werkzaamheden. Deze nieuwe en gewijzigde kredieten worden voorafgaand aan de begroting 2024 met het raadsvoorstel ‘Resultaten herzieningen grondexploitaties 2023’ in de raad geagendeerd. Er is een ophoging van de voorbereidingskredieten met totaal 1,63 miljoen euro benodigd.