Paragraaf 7: Grondbeleid

Visie en uitvoering Grondbeleid

De gemeentelijke visie op grondbeleid is het bieden van instrumenten om de door de Raad vastgestelde doelen op het gebied van de programma’s wonen, economie en werkgelegenheid, natuur, cultuur, zorg en onderwijs te ondersteunen. De doelstelling van het grondbeleid is het zodanig sturing geven aan de inzet en het gebruik van grond dat daarmee de gestelde gemeentelijke doelen worden gerealiseerd. Grondbeleid is daarmee een middel en geen doel op zich.

In januari 2022 is de omgevingsvisie van de gemeente Groningen, genaamd ‘Levende Ruimte’, vastgesteld. Het grondbeleid wordt bij de uitvoering van de “Levende ruimte” situationeel ingezet. Dit houdt in dat de rol van de gemeente per project afhankelijk is van opgave en omstandigheden. Het grondbeleid kan actief, facilitair of door middel van een tussenvorm (samenwerking) worden gevoerd [1] . De uitvoering van het situationeel grondbeleid vraagt om financiële middelen voor het verwerven van grond en opstallen. Allereerst voor de exploitatielasten van het huidige bezit, maar daarnaast ook voor nieuwe strategische verwervingen. De grondexploitaties worden uitgevoerd binnen diverse (beleids)kaders. Twee programma’s zijn in het bijzonder van belang voor het grondbeleid: Economie en werkgelegenheid én Wonen. Maar ook wordt bijgedragen aan de energietransitie door middel van het beschikbaar stellen van gronden voor bijvoorbeeld zonneparken.

Economie en werkgelegenheid

Actuele ontwikkelingen

De economische ontwikkelingen hebben zich de afgelopen jaren positief ontwikkeld. Op 1 april 2016 hadden de drie voormalige gemeenten Groningen, Haren en Ten Boer nog 143.934 banen. De werkgelegenheid nam sindsdien met 25.966 banen toe. Hiermee heeft de huidige gemeente Groningen per 1 april 2022 169.900 banen. Onderzoek naar de economische ontwikkelpotenties van de ontwikkellocaties Stadshavens, Suikerzijde, Meerstad-Eemskanaalzone en Spoorkwartier door bureau Louter (2019) leverde een groeiprognoses van circa 23.500 banen tot 2035. De werkelijke banengroei overtreft dit scenario.

Marktanalyses bedrijventerreinen en kantoren

Op 22 december 2021 heeft de raad het beleidskader voor bedrijventerreinen en kantoorlocaties vastgesteld, de strategie werklocaties. Hierin wordt de snelle economische groei en de noodzaak tot uitbreiding van de voorraad werklocaties benoemd. In opdracht van provincie Groningen heeft Stec Groep in 2022 een marktanalyse bedrijventerreinen uitgevoerd. Daarnaast heeft Stec Groep in opdracht van de regio Groningen-Assen in 2022 een marktanalyse voor kantoren uitgevoerd. De raad is per brief ‘ruimte voor economie’ geïnformeerd over de strategie die het college de komende jaren wil voeren m.b.t. de voorraad kantoren en bedrijventerreinen. De programmering van de werklocaties is ook afgestemd binnen de regio Groningen-Assen.

Op basis van de marktanalyse bedrijventerreinen moet gemeente Groningen voorzien in een totale vraag naar bedrijventerrein van 63-107 ha tot 2030 (respectievelijk laag en hoog scenario) en een vraag van 35-72 ha tussen 2030 en 2040. In totaal gaat het dus om een vraag tot 2040 van 98-179 hectare. Daar staat na de herziene grondexploitaties 2023 van de gemeentelijke grondexploitaties en de BV’s per 1-1-2023 106,3 hectare[2] harde plancapaciteit tegenover. Afhankelijk van de economische ontwikkelingen verwachten wij dus op termijn een tekort aan bedrijfsruimte. Daarnaast kan er een mismatch ontstaan in typologie (locatie-eisen van de bedrijvigheid).

Conclusies marktanalyse bedrijventerreinen

• In alle scenario’s is zo snel mogelijk uitgifte nodig van Westpoort fase 1C en Westpoort II, uitbreiding op Dijkshorn (Ten Boer) en Meerstad I[3].
• Meerstad II kan na 2030 ontwikkeld worden in zowel het midden- als het hoge scenario.
• De uitbreiding bij Westpoort fase 1C op de huidige grondberging van Cosun en Westpoort III hoeven alleen in het hoge scenario ontwikkeld te worden. Westpoort III na 2030, grondberging Westpoort I vóór 2030.

Aanbod bedrijventerreinen

De werkgelegenheidsgroei zien we terug in het aanbod aan (bestaande) werklocaties. De leegstand in de bedrijfsruimte is iets gestegen van 1,5% in 2022 naar 2,2% per 1-1-2023. Het beschikbare aanbod van nieuwe bedrijventerreinen loopt terug.  

Prognose gronduitgifte voor bedrijventerreinen grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen

Marktanalyses kantoren

Stec Groep heeft in 2022 een marktanalyse kantoren uitgevoerd. Daarbij heeft zij de vraag uitgesplitst naar locatietypes en drie scenario’s om het aantal m2 per werknemer te bepalen: business as usual, een basisscenario en een Covid-scenario. In het business as usual-scenario blijft benodigde ruimte per medewerker gelijk, in het basisscenario neemt deze licht af, in het covid-scenario neemt het sterk af. Vervolgens zijn daar verschillende werkgelegenheid scenario’s aan gekoppeld.

De behoefteraming kantoren 2022-2040 geeft weer dat er voor kantoren sprake is van een vervangingsmarkt: door de transformaties van de afgelopen jaren en de aantrekkende markt zien wij voor kantoren met name een schaarste in de binnenstad en het Stationsgebied. Hierdoor is er op hoogstedelijke centrummilieus en OV-knooppunten zoals het Hoofdstation, Europapark/Kemkensberg en campuslocaties sprake van een groeiende vraag. Op snelweglocaties, overige OV-locaties en in woonwijken wordt een afnemende vraag verwacht. Transformatie van verouderd vastgoed en slechte locaties levert marktruimte op voor nieuwbouw op meer gewilde locaties. De kantorenleegstand is iets gestegen; van 3,5% in 2022 naar 3,9% per 1-1-2023. In principe is de leegstand nu te laag voor een goed functionerende kantorenmarkt: er is te weinig ruimte voor bedrijfsverplaatsingen en groei/nieuwe initiatieven. We streven naar een leegstand rond de 5%, omdat daarmee de vastgoedmarkt goed functioneert.

Gezien de marktanalyse kantoren, de huidige situatie op de kantoorvastgoedmarkt en de Strategie werklocaties zetten we in op de volgende kantorenstrategie:

• De binnenstad is onze grootste kantoorlocatie. Europapark en stationsgebied zijn onze primaire kantoor-ontwikkellocaties. Als centrummilieu/OV-knooppunt zijn deze locaties de meest aantrekkelijke locaties om een aantrekkelijke functiemix van werken-wonen-voorzieningen te realiseren en te behouden.
• Europapark en Kempkensberg kunnen per direct ontwikkeld worden. Spoorkwartier vanaf medio 2028.
• Naast onze primaire kantoorlocaties Europapark en stationsgebied willen we op basis van marktvraag ruimte aan kantoorontwikkelingen bieden op onze campus-locaties Zernike, Corpus den Hoorn-Zuid en Vitaliteitscampus Kardinge. Na realisatie van een station voorzien we -afhankelijk van de marktontwikkelingen- in de toekomst ook op Suikerzijde kantoorprogramma.
• We monitoren de ontwikkeling van de kantoorvoorraad op locaties waar een dalende vraag wordt voorzien: snelweglocaties, bedrijventerreinen en op zichzelf staande kantoorlocaties. Afhankelijk van leegstand, energielabel, status van het vastgoed en locatie werken we mee aan transformatie. We blijven echter ten behoeve van een gezonde functiemix en ‘werken in de wijk’ waar dit kan ruimte bieden aan kantoorruimte in gemengde gebieden, en daarmee ook in bestaande woonwijken. Vervangingsvraag door krimp van de voorraad op locaties met een dalende vraag moet in evenwicht zijn met nieuwbouw op primaire locaties.
• We faseren nieuwbouw van kantoren in tijd en locatie om een gezonde markt te behouden.
• We zetten in op verduurzaming van kantorenvastgoed door handhaving op energielabel-C, investeringen in de bestaande voorraad en passend bij ESG-investeringsstrategieën^[4] in nieuwbouw.
• We verwachten dat kantoorgebieden zich in toenemende mate thematisch gaan onderscheiden. Op onze primaire kantoorlocaties Stationsgebied en Europapark concentreren zich kantoorgebruikers rond zakelijke dienstverlening en (semi)overheid. Op campus-locaties verwachten we dat deze een kantoorprogramma ontwikkelen binnen het thema van de locatie: Kardinge rondom vitaliteit, Corpus den Hoorn en Healthy Ageing Campus rondom biomedische thema’s, Suikerzijde rondom duurzaamheid en techniek en Zernike rondom chemie en energie.

Aanbod kantoren en commercieel programma gemengd gebied

Marktruimte voor kantoren is er dus met name op centrummilieu/OV-knooppunten (Hoofdstation), Europapark/Kemkensberg en campusmilieus. Daarnaast is het nodig commercieel programma bedrijvigheid in gemengd gebied te programmeren om naast kantoorlocaties en bedrijventerreinen de groei van de werkgelegenheid ruimtelijk te kunnen faciliteren. Hiertoe is in de BV’s Meerstad, De Suikerzijde en Stadshavens plancapaciteit opgenomen. In onze grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen is per 2023 voor kantoren en commercieel programma bedrijvigheid totaal circa 282.664 m2 bvo opgenomen als harde plancapaciteit.

Prognose gronduitgifte voor kantoren en commercieel programma bedrijvigheid gemengd gebied

Wonen

In de gemeente Groningen is het prettig wonen, studeren, werken en recreëren. Deze unieke combinatie zorgt ervoor dat steeds meer mensen in en rondom de stad Groningen willen wonen. De actuele bevolkingsprognose laat zien dat we tot 2040 richting de 270.000 inwoners groeien. In combinatie met de meer algemene (landelijke) druk op de woningmarkt, zorgt dit voor een gespannen situatie op de woningmarkt in de gemeente Groningen. Het is dan ook zaak om de komende jaren duizenden woningen bij te bouwen. Hierbij dient een fors aandeel beschikbaar te komen voor sociale huur en het middensegment (zowel koop als huur). De behoefte is het toevoegen van 1.500 woningen per jaar. We willen echter ook de lagere aantallen woningen die we gebouwd hebben ten tijde van de crisisjaren inhalen en eventuele vertragingen in de woningbouw kunnen opvangen. Daarom leggen we onze opgave op 2.000 woningen per jaar. Deze woningen moeten door middel van gemeentelijke grondexploitaties en gebiedsontwikkelingen (BV’s) worden gerealiseerd, maar ook door realisatie op gronden van corporaties en marktpartijen.

De basis voor onze opgave zijn in de omgevingsvisie “Levende Ruimte” en de “Woonvisie, een thuis voor iedereen” vastgesteld. De belangrijkste opgave uit de woonvisie is het bouwen van voldoende en betaalbare woningen. Dit is in lijn met het beleid van het Rijk dat steeds meer regie en sturing pakt in de realisatie van voldoende betaalbare woningen. Daarnaast zien we veranderingen plaatsvinden in de wereld van wonen en zorg. Inwoners met een zorgvraag blijven steeds langer zelfstandig wonen of kunnen eerder terug naar huis. Dit zorgt ervoor dat de vraag naar passende woonruimte in een passende woonomgeving steeds meer toeneemt. Het gaat daarbij om diverse doelgroepen: ouderen, inwoners met een lichamelijke of verstandelijke beperking maar ook om inwoners met een psychische aandoening en jong volwassenen met een woonzorgbehoefte. Voor al deze doelgroepen geldt dat er een passend woon-, ondersteunings- en zorgaanbod nodig is. In onze woonzorgvisie staat hoe we invulling geven aan de opgave. Een deel van de woningbouw wordt ontwikkeld binnen de gemeentelijke grondexploitaties. Onderstaande grafiek geeft de prognose weer van gronduitgifte voor woningbouw (aantal woningen) in de gemeentelijke vastgestelde grondexploitaties en de BV’s Meerstad, De Suikerzijde en Stadshavens. Het realiseren en het opleveren van woningen/appartementen vindt later plaats.

Om tijdig nieuw en passend woonaanbod in plangebied Meerstad te kunnen realiseren is in 2022 gewerkt aan de een actualisatie van het Masterplan Meerstad uit 2005. Het resultaat van een uitgebreid participatietraject is vertaald in de “Agenda voor de toekomst”. Deze agenda is de basis om het vervolgproces (financiële haalbaarheid en planologische procedures) voor Meerstad te starten zodat in 2025 verder kan worden gebouwd aan het plangebied Meerstad.

Voor De Suikerzijde en Stadshavens is een BV opgericht om de verdere ontwikkeling en uitvoering ter hand te nemen. Projectorganisatie De Suikerzijde, Dura Vermeer en corporaties Nijestee en Patrimonium werken samen om de eerste 700 woningen met bijbehorende voorzieningen in De Suikerzijde te realiseren. Van deze eerste 700 woningen zijn er 300 bedoeld voor sociale huur en middenhuur. De eerste werkzaamheden zijn begin 2023 begonnen. Naar verwachting begint de bouw van de eerste woningen in 2024. Die komen in het gebied ten noorden van spoorlijn Groningen-Leeuwarden. Voor de ontwikkeling van Stadshavens zijn een voorontwerp-omgevingsplan en een milieueffectrapport gemaakt. Op zijn vroegst start in 2024 de bouw van de eerste woningen.

Prognose gronduitgifte voor woningbouw (aantal woningen)

De in de vastgestelde grondexploitaties opgenomen woningbouw is onvoldoende om de opgave voor de komende jaren te realiseren. Naast de reeds in uitvoering zijnde vastgestelde grondexploitaties wordt daarom een aantal grote woningbouwplannen ontwikkeld zoals o.a. Spoorkwartier, De Held III en de Reitdiepzone.

Voor de Reitdiepzone is in 2022 een structuurvisie en MER vastgesteld. De komende jaren zullen hier gefaseerde verschillende woningbouwprojecten worden gerealiseerd met in totaal circa 2.300 woningen. De ontwikkeling van de Held III tot slot is en blijft afhankelijk of de gemeente erin slaagt met de marktpartijen overeenstemming te bereiken.

Hoewel we voldoende woningen in onze planning en grondexploitaties hebben opgenomen om de opgave te kunnen realiseren is er sprake van een kentering op de woningmarkt. Hoewel de vraag hoog blijft, zien we signalen dat het aanbod van woningen gaat stokken. Door gestegen hypotheekrente, stijgende bouwkosten, fiscale aanpassingen/rijksmaatregelen en de vele ambities zien we ontwikkelaars/beleggers een terugtrekkende beweging maken. Voor 2024 en verder kan dit leiden tot een dip in de woningbouwproductie. Dit vraagt ons na te denken over mogelijke maatregelen die we als gemeente kunnen nemen om de woningbouwproductie op gang te houden.

Voor de ontwikkeling van de gemeente zijn forse investeringen gedaan in het verwerven, planontwikkelingskosten en het bouw- en woonrijp maken van de gronden, zowel binnenstedelijk als ook in uitleggebieden. De opgave om meer sociale huurwoningen en betaalbare woningen te realiseren zal een forse impact hebben op onze grondexploitaties. Daarnaast moeten kosten worden gemaakt om nieuwbouwlocaties optimaal in te passen in de bestaande stad. Denk hierbij aan kostbare investeringen in wegen, bruggen, tunnels, parken enzovoort. Dit maakt de financiële haalbaarheid van ruimtelijke ontwikkelingen een lastige en belangrijke opgave voor de komende jaren. Deels zijn hiervoor middelen vanuit het SIF beschikbaar, maar ook wordt een beroep gedaan op subsidiestromen zoals de woningbouwimpuls van het Rijk. Voor Stadshavens en De Suikerzijde ontvingen we hier de afgelopen jaren respectievelijk 18 miljoen euro en bijna 9 miljoen euro. Voor Meerstad zijn aanzienlijk meer middelen benodigd. Met de opgave uit het nieuwe regeerakkoord om minimaal 30% betaalbare woningen te realiseren en de opgave uit ons coalitieakkoord om 2.500 betaalbare woningen extra te realiseren, gaan we ons inzetten om ook hiervoor aanvullende subsidiestromen vanuit de woningbouwimpuls te verkrijgen. In het SIF zijn voor de realisatie van extra betaalbare woningen structurele middelen opgenomen oplopend van 300 duizend euro in 2023, 600 duizend euro in 2024, 900 duizend euro in 2025 naar 1,20 miljoen euro in 2026. Dit is nog niet voldoende om de opgave te kunnen realiseren.

[1] Bij actief grondbeleid neemt de gemeente de touwtjes in eigen handen. De gemeente koopt de grond, maakt deze bouw- en woonrijp en verkoopt vervolgens de grond. Bij faciliterend grondbeleid heeft de gemeente een passievere rol; de gemeente stelt de kaders (in de vorm van een bestemmingsplan) voor de ontwikkeling vast, maar derden (zoals ontwikkelaars of woningcorporaties) zijn verantwoordelijk voor de realisatie.
[2] Dit aantal wijkt af van het cijfer van harde plancapaciteit dat door Stec is betrokken in de marktanalyse bedrijventerreinen. Stec heeft gekeken naar de plancapaciteit per 1-1-2022 en is daarbij uitgegaan van 59,1 ha. Dit was zonder de verwachte gronduitgifte in de projecten Zernike Campus (11,3 ha), Reitdiep fase 3en4 (0,2 ha), Oosterhamrikzone (Ulgersmaweg) (2,5 ha),Alo-locatie (3,1 ha) en Meerstad (39,9 ha).
[3] Dit maakt onderdeel uit van EKZ 4: EemsKanaalZone deelgebied 4 van de ontwikkelstrategie Eemskanaalzone ‘Stad aan het water’.

^[4] ESG staat voor Environmental, Social & Governance. Het houdt in dat factoren als energieverbruik, klimaat, beschikbaarheid van grondstoffen, gezondheid, veiligheid en goed ondernemingsbestuur worden meegewogen bij de selectie en het beheer van deelnemingen in bedrijven.